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王伟、熊文邦:我国信用服务业分类规制研究
2019-11-20 09:48:12 来源:王伟、熊文邦 源点credit

源点注:本文选自《征信》2019年第12期。作者:王伟、熊文邦。作者以“信用服务业的分类规制”为出发点,对于信用服务业方方面面做了具体阐述和分析,很是深刻,值得研读。

王伟:教授,博士,主要研究方向为金融与保险法、信用法、市场监管法;

熊文邦:在读博士研究生,主要研究方向为经济法学、法理学、信用法。


摘要:现代市场经济是信用经济,信用是促进市场经济有序运行的润滑剂,两者紧密相连。信用服务业作为社会信用体系建设的重要环节,其成熟与否是衡量我国信用经济发展程度的重要标准。改革开放四十年来,我国信用服务业实现了从无到有、从类型残缺到体系健全的巨大飞跃。与此同时,我国的信用服务业在为信用经济作出巨大贡献的同时,仍存在与市场运行机制不相和谐的因素,集中表现为法律体系不完善、监管过于分散,行业缺乏有效竞争等。加强对信用服务业的类型化规制有助于完善监管架构,提高监管效率。


关键词:信用服务业,分类规制,立法思路,监管路径



一、问题的提出:缘何要重视信用服务业的分类规制
信用服务业(或信用中介服务业),是指专门从事信用产品和消费,以确保市场交易活动顺利进行的各类经济组织和中介机构。根据不同的标准,信用服务业可以划分为不同门类,不同类别的信用服务子行业均有自己所侧重的领域,其所提供的信用产品与服务形式也各具特色。
广义上的信用服务业包括企业资信调查(商业征信或企业征信)、消费者信用调查(个人征信)、资信评级、信用保险、信用保理、信用担保、企业债务追收、消费者欠款追收以及信用管理咨询,等。
上述不同类别的信用服务子行业在运作机制、服务方式以及产品结构等方面都存在较大差别,在抽象与提炼各自特征的基础上,信用服务业主要包括资信调查业、资信评级业、信用担保业、信用保理业、信用保险业以及商账追收业等六大主要门类。其中,资信调查业尤其是征信业在整个信用服务业中具有至关重要和基础性地位。
对信用服务业进行精细化的分类规制,是新时代的必然要求。
其一,信用服务是市场经济运行的重要基础。
回顾历史,在人类几千年的经济文明史中,私有制与劳动分工在信用的产生过程中发挥着至关重要的作用,并催生出货币这一最重要的信用媒介,以物物交换为代表的原始经济形态进化为一般等价物(货币)与商品间交换的货币经济成为一种必然。货币经济是商品经济发展的最高阶段,其依赖于作为信用内核的货币支付职能的完全实现。
马克思从资本运动中考察信用,他认为信用是经济上的借贷行为,信用关系应是一种债权债务关系,是发生在不同权利主体之间的有条件让渡货币或商品的一种经济关系。社会主义市场经济下的各类交易活动仍需遵循信用机制。
张维迎教授认为,“与法律相比,信誉机制是一种成本更低的维持交易秩序的机制。”根据《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》,培育并规范信用服务市场是完善以信用奖惩为核心的社会信用体系运行机制的重要内容之一。交易信用脱胎于诚实,是道德信用在经济领域的延伸和反映。
其二,信用服务是应对信用风险的有效工具。
信用是美好的,同时又是脆弱的,这源于信用关系的实现过程伴随着不同程度的风险性,信用服务业的产生便是对活跃的信贷业以及无处不在的信用风险的直接回应。通过专门从事信用信息的采集、整理、加工与保存,信用服务业能够向社会提供多样化的信用产品与服务,满足市场不断膨胀的信用需求。其中,各类信用服务机构是信用服务行业的细胞,是开展信用服务活动的基本单元,也是应对信用风险的有效工具。
其三,信用服务的功能界分决定了对其分类立法、分类规制的必要性。
作为国民经济中一类日趋活跃的服务业,学界对信用服务业之共性的探讨较为充分,典型观点如认为信用服务业具有智力密集、技术密集、专业化程度高的特点,承担着信用信息收集、加工、传递、信用中介、信用保障、信用辅助等功能,对其定位、价值、功能、立法以及监管等方面的认识也不尽相同。
信用服务业并非是一个严谨的法律概念,在理论及实践中人们对其范围的认知也会随着场景的不同而改变,甚至在狭义上还存在将信用服务业混同于征信业的场合。信用服务子行业虽因“信用”而具有天然的内在联系,但也并非不可分割的统一体。
在社会信用体系建设的实践中,各类信用服务子行业在市场中所占的比重、对信用经济所作的贡献以及对人们经济生活产生的影响都是不同的。易言之,各信用服务子行业之间存在一个发展不平衡的客观事实。因此,对信用服务行业的分类规制研究在把握已有普遍性的基础上,进一步深度挖掘隐含在其背后的特殊性。
立法者与执法者需要充分认识到信用服务业作为一个内容丰富、体系繁杂的第三产业的事实,对信用服务业从整体上进行科学正确的再认知,为立法和监管的进一步完善提供理论养分。
二、信用服务业的共性与个性
(一)实现市场经济良性运转的共同使命
信用服务业的共性集中体现在其对市场经济的作用上,其不仅是推动社会信用体系建设的专业机构,更是规范市场秩序、促进市场发展的一支重要力量,各类信用服务机构通过最大程度地解决市场交易主体间的信息不对称以防范信用风险、促进信用交易。
回顾信用服务业的发展历程,其与市场交易活动并非同时产生了解交易对方信用状况任务最开始是由市场主体自行完成的。随着社会分工的不断扩大,商品经济逐渐向作为其高级形式的市场经济演进,市场主体调查分析交易对方信用信息的职能被剥离转移至专业化的独立信用服务机构。
正是通过各类信用服务机构所提供的旨在顺利实现信用关系的专业服务,市场经济健康有序发展的目标得以达成。
一是以信用促进经济发展。
我国在由计划经济向市场经济转轨的过程中,一度长期存在信用“真空期”。在计划经济体制下,由政府包办一切,不存在全国统一的市场和独立的市场交易主体,契约和信用精神没有产生的土壤。经济主体之间的经济联系依靠国家指令性计划体现的政府信用加以维持,计划和行政的约束力取代了经济信用关系。
1978年党的十一届三中全会作出以经济建设为中心、实行改革开放的伟大决策,我国长期实行的计划经济体制逐渐向以计划经济为主、市场调节为辅的形态转变。
1992年党的十四大正式提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,市场替代政府成为资源配置的主导力量。
然而,在市场自发性等内生局限无法克服的情况下,信用的普遍缺失会直接导致各类市场主体在经济交往中将实现自身利益最大化作为基本目标,不仅伴随着一系列不守信用等背弃道德的不良行为,更会加剧借贷领域中的呆账、坏账,影响各类借贷机构的正常运营和资金流通。
社会主义市场经济体制的确立使国内宏观经济环境与微观经济行为发生了根本改变,独立的经济主体和自由的市场交易为信用经济的发展创造了初步条件。共同集体的道德感和经济秩序的迫切需要,要求人们信守他们的诺言。预测未来的一个有效方法是总结过去,为了缓解市场交易各方信息不对称的现实难题,实现对交易相对方信用信息的共享,市场对专业信用产品和服务的需求与日俱增,信用服务业得以应运而生。
各类信用服务业通过准确、完整、清晰地衡量企业、个人等信用主体的信用状况,发挥诚信这一道德因素在维护正常市场发展秩序的基础性作用。因此,信用服务业的产生直接根源于交易信用的缺失,它的出现与完善能够有效打击失信行为,压缩失信者的生存空间,同时鼓励守信行为,实现信用领域的优胜劣汰。近年信用服务业与市场经济运行的联系愈加紧密其在防范经济运行风险提高经济发展质量等方的作用得到进一步认识深化成为经济运行雨表温度计
是以信用推动社会治理。
当前,我国提出要构建以信用为基础的新型监管体制,并全面构建了信用监管的体制和机制。我国已经创新了信用审查、信用预警、信用分类、信用风险管理、信用联合奖惩、特定领域的信用评价等诸多制度体系,将信用监管贯穿于事前、事中、事后全过程以及市场主体从准入、运行到退出的全生命周期,从而形成了不同于传统监管的新型监管体制。在此背景下,信用不再仅仅局限于传统的经济和金融领域,也被广泛应用于社会治理领域。
因此,信用不仅仅是一种经济治理工具,也同时是一种社会治理工具。信用监管是我国在探索如何平衡市场活力与政府监管两者关系的重大创新。传统的市场监管模式属于单方性的一元行政监管,监管成本高、效率低,无法从根源上肃清市场乱象和维护市场主体的合法权益
相较之下,信用监管的重心在于市场主体的运行过程而非准入门槛,其本源生于诚信道德,对市场主体的行为具有更广泛的涵射范围,由此既可实现充分的市场竞争,又能通过完善的信用机制识别失信主体,真正实现“守信者无事不扰,失信者时时不安,是一种低成本、高效率的监管机制。
在此背景下,具有促进信用信息流通、增进社会信任功能的信用服务业也迎来了前所未有的发展机遇,需要实现宏观战略布局的优化与微观组织架构的突破。
例如:2018年2月,国家发展改革委发布《关于充分发挥信用服务机构作用加快推进社会信用体系建设的通知》,从理论和实践两个层面就进一步充分发挥信用服务机构积极作用做好进一步计划部署与安排。
总之,基于信用在经济和社会领域的广泛应用,信用服务业将被赋予更重要的职责与使命,迎来前所未有的的发展机遇。
(二)信用经济建设中的不同责任分担
信用服务业子行业众多,基于各自发展历程、运行机制产品类型与服务特点等方面的不同此具有各自的分工和应用,这进一步影响到立法和监管体系。把握信用服务子行业的个性,厘清其功能边界不仅是科学分配信用经济建设责任的前提,也是顺应市场运行规律和实现自我发展的关键。
1.关于资信调查
资信调查业将信用信息作为开展业务的核心。我国的资信调查业在上世纪80年代末即已发端,属于信用服务业中起步最早的一批。
资信调查业在相关市场主体请求的前提下,以一定的调研技术和专业人员为基础,对企业或个人的资信情况和专项项目的真实性等方面进行调查、分析、研究、评测。根据信用调查对象,资信调查包括企业资信调查、个人资信调查、财产资信调查与产业资信调查,前两者即是我们熟悉的企业征信业与个人征信业。
征信业是资信调查业的主体部分,受各国政治制度、经济水平与文化背景不同的影响,目前世界上形成了市场征信、公共征信、会员征信以及混合征信等四种较为成熟的征信模式。征信活动的特征是应服从外部性、服从市场机制,因此其公共性与市场化是可以并存的,不应是垄断的,应该有适度的竞争。
我国的征信业运营既要充分吸收和借鉴国外的先进经验,更要立足于本国国情,由政府和市场双轮驱动成为我国征信业未来发展的理想路径,既能使市场在信息资源配置中起决定性作用,又可使政府不缺位、不越位,从而保证征信业实现有序下的高效发展。
目前除了中国人民银行征信中心负责运行和维护的金融信用信息数据库,还有上百家企业征信机构和一家民营个人征信机构开展征信服务,极大地促进了信用信息的传导,为交易安全提供了重要的信任基础。
2.关于其他信用服务子行业
除资信调查业外,其他信用服务子行业也有着各自的运用领域。资信调查虽然实现了信用信息的归集和共享以润滑信用关系,但仍存在依靠征信信息但交易无法按预期实现的可能性。
首先,征信业虽能够使市场主体作出趋于最准确的决定,但仍无法保证该交易的顺利履行。其次,即使能够保证决定的准确性,各类不可抗力因素也会不同程度地影响信用交易的实现进程。
因此,其他信用服务子行业与资信调查业一道从不同的维度为市场交关系提供信息基础推动交易者进行理性决策
(1)资信评级。
授信者利用各种评估方法来分析受信者在信用关系中的履约趋势、偿债能力、信用状况、可信程度并进行公正审查的评估和活动。实践中所指的资信评级主要指企业资信评级,自然人的信用评级评分业务更多由个人资信调查机构开展。
目前,对企业进行信用评级是各资信评级机构所开展业务的重要组成部分,基于企业的交易信用信息对其偿债能力和偿债风险大小做出判断,并用专门的符号或文字表示企业的信用等级,更加直观地展示出企业的还款能力及还款意愿。
(2)信用担保。
通过在受信人与授信人中达成约定,当债务人不履行合同义务或不按期偿还债务时,由受信人委托的第三人向债权人偿还债务。信用担保业的产生虽晚于资信调查与评级业但发展迅猛。
信用担保介入了授信机构与企业信贷间的潜在风险,通过风险的转移和分散实现充盈企业资金储备的效能,信用担保机构则属于高风险集聚的专业性非银行金融机构,能够承担起银行和其他债权人所不能和不愿意承担的高风险。
(3)信用保理。
信用保付代理是一种存在信用输入方与输出方的债权转让交易,可以有效帮助企业获得保理商的现金流,解决企业融资难的传统痼疾,是一种重要的信用融资工具。保理业务广泛存在于贸易环节中,能够促进买卖双方的交易效率,为买方确保货物到位,为卖方提供收入保障。
保理业之所以也是信用服务业的组成部门,在于保理业务与信用风险之间密不可分的联系。在传统的“一手交钱,一手交货”的现货交易中,商品价值与货币支付职能的实现在时间和空间上高度统一,银货两讫在一瞬间即告完成。
但在异地交易尤其是国际贸易中,非现货交易成为最主要方式,卖方希望交货时即可收到货款,但买方则倾向于查收确认货物后再另行付款,两种需求存在着固有的时间差。卖方为立即获取应收账款,可将债权卖给保理商以满足其尽快回收资金的需求,保理商则成为新的债权人。
因此,保理业在性质上是侧重于金融的信用服务业,保理服务实现了应收账款在卖方与保理商间的转移,保理商作为专业的信用服务机构能够对买方开展信用评估和追收拖欠的账款,在维护债权的同时又能实现规模效益,兼具融资和信用建设的功能。
(4)信用保险。
债权人方作为投保人就债务人的信用风险向保险人投保,当债务人出现保险合同约定的违约情形时,由保险人向债权人承担相关赔偿责任,是保险业在信用领域的直接应用。
信用与风险之间天然地存在着联系,保险业可直接应用于信用风险的防范,信用保险在保险公司业务中所占的比重也将逐渐上升。根据应用范围,信用保险可分为国内信用保险与国外信用保险。
国外信用保险主要应用于国际贸易领域,集中于出口信用保险,其主要功能在于保证出口企业在因国外政治风险、商业风险无法追回款项或合同无法执行时,其可从保险公司获得保险金得以补偿。
(5)商账追收。
不同于传统的讨债,商账追收是根据合法的追收程序和手段提供专业的债务催收服务,尽可能减少企业因赊账产生的信用风险,降低企业的呆账率和坏账率。根据债务人的性质,商账追收由企业债务追收和消费者欠款追收两部分组成。
商账追收虽然处于整个信用关系链的尾端,但对整个信用体系的稳健运行发挥着重要作用。不同于其他信用服务子行业旨在促成信用交易,商账追收侧重于终结不稳定的信用关系,通过款项的及时回收实现债权债务关系的消灭。
可见,各类不同的信用服务行业不论产生原理、运行机制以及提供的产品和服务的形式都存在较大差异,这就对立法和监管形式提出新的挑战。
三、我国信用服务业立法与监管实践的类型梳理
(一)信用服务业的立法与监管现状
一是信用服务业的立法不均衡、不完善。信用服务业的发展需要以严密的立法体系为保障。从目前的实践来看,对信用服务行业的立法集中于资信调查业,其他信用服务子行业在立法数量和层级上明显滞后,立法质量参差不齐。立法的不完善导致一部分信用服务机构游离于法制之外,不符合市场经济法治化的基本要求。在立法层级和形式上,主要表现为效力较低的行政法规、部门规章以及地方法规等。
二是信用服务业的监管缺乏有效协同。目前,我国在对已经纳入监管范畴的信用服务行业对完善的监管机制,主要包括:
第一,设立准入门槛,明确市场准入制度。例如,我国对个人征信机构实行的是严格的市场准入制(牌照制),对企业征信机构实行实质备案制。
第二,明确具体的业务规则。目前在资信调查业、信用评级业、信用担保业等领域,相关部门均制定了本领域的业务规则。
第三,明确监管规则和违规责任。但是,整体来看,我国目前仍然没有形成针对信用服务行业的分类监管、协同监管格局。中国人民银行、国家发改委、市场监管总局、商务部、证监会以及银保监会都在不同程度上共同分享对信用服务业的监管权,部门化、碎片化、分散化特征明显。
实践中这种多主体、多层次的监管体系极易产生重复监管与监管缺位等顽疾,影响整个信用服务行业的发展质量,也不利于保护信用主体的合法权益。
(二)关于资信调查业
相较于其他信用服务子行业,资信调查业的法制建设相对完善,内容也相对充实,但在形式上仍局限于行政法规和各类文件办法,法律级别和效力均偏低。资信调查业的立法以2013年《征信业管理条例》的颁布为契机,实现了有法可依,从而迈上了法治化的轨道。
根据《征信业管理条例》,中国人民银行及其派出机构是我国法定的征信业监管部门,中国人民银行下设征信管理局履行条例所规定的监管职责。同时,根据地方征信立法或管理规定,地方政府对征信机构也拥有有限的监管权。为了使条例更具可操作性,中国人民银行等部门陆续颁布了《征信机构管理办法》《征信机构监管指引》《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》《银行信贷登记咨询管理办法》《征信数据元数据元设计与管理》等等,它们分别从不同角度对《征信业管理条例》予以某种程度的细化和扩展。
此外,一些征信起步较早的地区也出台了适用于本区域的地方规章,如《上海市个人信用征信管理试行办法》《深圳市企业信用征信和评估管理办法》。目前全国已有多个省市出台了涉及征信业管理的地方规章,在内容上主要划分为三类:第一类涉及征信业的整体管理,如《长沙市信用征信管理办法》;第二类为企业征信业管理,如《江苏省企业信用征信管理暂行办法》;第三类则为个人征信业管理,如《江苏省个人信用征信管理暂行办法》。
(三)关于资信评级业
资信评级业的管理主要依据中国人民银行、中国证监会、国家发展改革委在各自业务领域发布的信用评级管理办法等。目前,资信评级业的监管尤为分散。
国家发改委负责企业债券的信用评级管理工作,中国人民银行负责银行间债券市场和信贷市场信用评级执业行为,证监会负责上市公司发行可转换公司债券的信用评级管理工作,等等。这些部门的执法依据不同、管理标准不一,分散的多头监管给信用评级机构带来了不必要的管理成本。
部分地方针对评级机构进行了相应的规制。如:深圳采取将个人征信与信用评级集中立法的模式,出台了《深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》。
总体来看,资信的相关管理规定虽然对资信评级机构的市场准入、制度建设、执业原则、评级程序以及禁止事项等均有所涉及,但仍未回应关键的立法盲点,且主管部门的裁量权过大,责任分配不清晰,信用主体权益保障缺失,可操作性不强。
(四)关于信用保险业
在信用保险领域,《保险法》主要聚焦于一般的财产保险和人身保险,对信用保险以及其他新险种没有进行全面规定。中国保监会于2017年发布的《信用保证保险业务监管暂行办法保监财险〔2017〕180号),由总则、经营规则、内控管理、监督管理以及附则共五章组成,总体较为简略。总体来看,我国信用保险的法制建设虽已有基本框架但精细度不足,也未能有效衔接保险与信用之间的协同关系。
(五)关于信用保理业、信用担保业
信用保理业、信用担保业的管理依据如中国银保监会制定的《商业银行保理业务管理暂行办法》、商务部发布的《商业保理企业管理办法》、财政部与工信部制定的《中小企业信用担保资金管理办法》等,主要是以部门规章或规范性文件的形式进行规定,效力层级较低,缺乏顶层设计,难以形成相对统一的法律规制架构。
目前,信用保险业由银保监会监管,商业银行的保理业务由银保监会监管,从事保理业务的非银行法人企业则由商务部负责监管,同样呈现出多头监管,监管协同不足等问题。
(六)关于商账追收业
商账追收是信用服务业的重要分支,但我国对商账追收机构的设立及行为规范仍然处于空白状态。目前我国商账追收业务的法律依据仍主要来源于民商法、诉讼法与刑法等,专业性商账追收机构的设立、运行缺少直接的法律依据,对整个行业的发展缺乏有针对性的指导和规制,现实中大量存在操作不规范的商账追收行为甚至涉嫌犯罪的非法讨债行为。
在商账追收业立法缺失的情况下,企业的合法债务催收渠道主要限于委托企业内部人员、律师事务所以及直接诉诸司法部门,但他们均不是法律意义上的提供商账追收服务的专业信用服务机构。另外,网络上已经出现大量所谓的债务催收平台,在合法性上游走于法律的灰色地带。
四、我国信用服务业分类规制的构想
(一)构建信用服务业的立法体系
完善的法制建设可以确保信用服务业能够在市场化和法治化的轨道上运行,也是衡量行业整体发展成熟度的重要外部因素。世界上的“信用国家”、“征信国家”无不有着发达的信用法律法规体系,在立法科学性以及整体协调性方面走在了前列。
未来,我国应根据信用服务业的不同性质,遵循“分类规制,完善立法,促进竞争,统合监管”的基本思路,构建富有本国特色的信用服务业的立法体系。
其一,创新征信业立法。信用征信法律体系建设的目标是,在为个人隐私提供恰当保护的同时,尽可能促成信用信息的有效供给。
目前,《征信业管理条例》的施行已逾5年,其间也是我国征信业市场化完善的关键时期,条例的一些局限性逐渐显露。条例的内容总体上仍较为单薄,主要围绕征信机构的准入、征信机构的运行、征信业务规则、征信业监管部门以及职责展开,对征信信息和个人信息权益规制不够充分。
在借鉴国际征信法治经验的基础上,进一步修改和完善《征信业管理条例》,提升对中国人民银行及企业征信业务、个人征信业务规制的针对性和精确性。另外,在内容安排上做好与制定中的个人信息保护法、社会信用法的衔接。
其二,制定统一的资信评级立法。建议由国务院制定《资信评级业管理条例》,作为规范我国信用评级业的统一法律依据。
在内容上,首先需明确资信评级活动的法律地位,明确资信评级机构的市场准入条件。
其次,在借鉴国际先进资信评级业务规则的基础上,明确我国资信评级活动所应遵循的基本程序和业务细则,对资信评级指标和模型所遵循的原则进行明确规定。
再次,明确资信评级业的监管部门及职责,实现对资信评级业相对统一的管理。
最后,明确相应的法律责任。通过弥补资信评级业的法律空白,提升行业整体发展质量,改变目前资信评级机构参差不齐、信息分散和国际竞争力不高的现状。
其三,完善其他信用服务子行业的立法体系和具体规则,提高专业化水平。立法应当覆盖包括信用保险保险、信用保理、信用担保以及商账追收等法律制度,实现相关领域的规范化、专业化发展。对于信用保险和信用担保,应通过立法衔接一般商业保险、一般民事担保的协同作用和法律规制。商账追收立法应当成为立法的重点。
建议借鉴美国《公平债务催收作业法》、日本《贷金业法》、挪威《债务催收法》及瑞典《债务追收法》等,在未来制定的社会信用法等立法中明确商账追收作为一类信用服务机构的法律地位,从法律性质上将商账追收与其他讨债行为相区分,确立公平催债的法律规则,明确商账追收机构的债务回收业务规则和监管部门。
(二)建立集中与分散相结合的监管格局
1.逐步形成对信用服务业的集中或相对集中的监管格局
一是维持征信行业的集中统一监管格局。征信机构管理、征信业务管理以及征信从业人员管理是我国征信业监管的重要内容,中国人民银行及其派出机构作为征信业监管部门的现有格局予以维持,在此基础上进一步开展监管机制的创新。
二是构建评级行业的相对统一监管格局。由于信用服务各子行业所固有的紧密联系,可考虑将分散在人民银行、证监会以及国家发改委等众多管理部门的职能进行相对集中。通过建立信用评级行业的相对集中监管框架,逐渐形成对信用评级市场的整体监管格局。
因此,设立相对集中统一的监管部门,其他相关部门协同监管的格局应是未来信用服务行业监管模式的发展方向。
2.赋予地方政府相应的监管权
我国的信用服务业具有分布和发展不均衡的突出特征对信用服务机构实一刀切的法律制易产生实质上的不公平。赋予地方关于信用服务业管理的监管权是现实的迫切要求,这既能促进信用服务大市场的竞争,也有利于地方采取不同的监管措施,推动地方信用服务业的稳健发展。我国应当赋予地方对部分信用服务行业必要的监管权,实现央地协同规制。除法律对监管职能有明确规定的情形外,其他类型的信用服务机构可以考虑交由地方进行属地管理,从而确保对信用服务业监管的全面覆盖。
3.强化信用服务领域的行业自律
信用服务业监管不仅仅指行政监管,还包括行业自律。行业作为知识和技术密集型的新型服务业,内在地要求较高的行业自律性。各信用服务业的行业协会要发挥其在行业与政府间的桥梁作用,及时反映行业诉求,协助探索适宜我国信用服务业的自律监管模式。
(三)放松征信行业市场准入控制
竞争是市场经济的灵魂,实现征信业市场化改革的目标必然要求对征信机构采取宽松的市场准入门槛,这是市场经济发展的必然趋势。党的十八届三中全会已经指出,建设统一开放、竞争有序的市场体系是使市场在配置资源中起决定性作用的基础。
易言之,能够由市场达成的目标,不宜使用公权力去干涉。在征信机构的监管方面,应当按照市场化和竞争的原则,减少不必要的行政审批,针对企业征信和个人征信两类业务的特点,改革征信准入机制,推动市场竞争。
一是维持个人征信业务的牌照管理模式,进一步推动个人征信市场竞争。对个人征信机构的准入实行严格的行政许可制,可以有效确保个人征信机构的准入质量,为个人信用信息主体提供更加周全的保护。以行政许可为准入方式的个人征信业务的管理模式,应当予以维持。但是,个人征信业务缺乏有效竞争的问题,应当成为立法规制的重点。
目前,百行征信是我国唯一一家正式持牌的市场化个人征信机构,其在数据覆盖率与权威性上有着得天独厚的优势,能够与央行征信数据库形成有益互补。但是,我国作为一个拥有14亿人口的大国,仅仅依靠一家个人征信机构显然无法满足庞大的市场需求。适当增加个人征信机构主体数量,是推动个人征信市场的竞争和发展的重中之重。
二是企业征信实行形式备案制度,进一步推动企业征信市场竞争。当前我国对企业征信机构仍然设置了较高的准入门槛,形成了实质备案制的监管模式,不利于企业征信机构的发展。
我们认为,未来的征信立法,应当着眼于降低企业征信机构的准入门槛,从实质备案制转变为形式备案制,由过去的单一事前监管转变为强化全面的事中事后监管。立法及相关监管规定应放宽对企业征信机构的市场准入条件,大幅增加市场主体的数量以形成充分竞争的格局。
通过逐步放宽企业征信机构的准入门槛,将重心由事前的准入监管转为事中事后监管,形成由市场决定的优胜劣汰机制。注重发挥行业协会的作用,加强企业征信的行业自律,维护公平竞争秩序,促进行业健康有序发展。
(四)利用大数据推动信用服务业不断创新
伴随着第五次科技革命在世界范围内的进一步扩散与深化,以大数据、区块链为代表的信息技术产业,正对传统信用服务行业带来极大的发展机遇,促使信用服务领域更加便利与高效。大数据技术通过对纷繁复杂的各类数据予以收集、过滤与筛选,利用自身平台优势创建一个大批量、低成本、全风控、高效能的信用评价模式,在开展大批量信用评价的同时也能够有效化解市场主体的信用评价失真。信用服务业务应当充分发挥大数据的优势,推动信用服务业不断创新发展。
1.建议对大数据企业开放企业征信业务
近年来大数据技术的兴起深刻地影响了传统征信业的运行模式。大数据技术具有极强的渗透性,基本可以应用于征信业务的所有环节,还能开拓应用空间,服务更多的潜在客户,实现普惠金融。按照企业征信业务形式备案制的改革思路,对于平台运营商等大数据企业,大幅降低企业征信业务的准入门槛,根据其专业情况允许其从事征信业务,尤其是企业征信业务。
2.推动大数据在其他信用服务领域的应用
对于其他信用服务子行业,大数据技术也正在崭露头角。理论上讲,信用服务业开展业务的根据是市场主体的信用状况,而市场主体的每次交易行为都会在无形中成为对其信用状况的一种表达,除了交易主体的借贷行为、还包括商业行为与社会行为等。
通过大数据技术产生的市场主体信用评价有着极为广阔的应用场景。在一定意义上,大数据技术推动信用服务业创新的重要内容,就是实现市场主体信用状况的智能化评价以及信用信息的市场化交易。
(五)加强个人信用信息主体权益保护
在信用服务业的监管过程中,必须强化对个人信用权益的保护。个人信息(或称为个人数据、个人档案及个人资料等),是个人信用信息的上位概念。根据欧盟《通用数据保护条列》(以下简称GDPR)的定义“个人数据是指任何指向一个已识别或可识别的自然人(“数据主体)的信息。
对个人信用信息存在狭义与广义两个不同层面的理解,不论其反映的是自然人偿债能力与偿债意愿的信息,还是遵守法定义务与履行约定义务的信息,都应纳入严格保护的范畴,不得随意披露。
在信用服务业的发展过程中,要实现各方主体的利益平衡,明确消费者信用权益保护的行为标准,进一步加大对个人信息的保护力度。
一是强化信用服务业的安全合规管理。信用服务机构在采集、整理、披露、运用个人信用信息时,应严格遵守相关法律法规的规定,对个人信用权益的保护要贯穿征信的所有环节,同时要加快安全、合规与风险管理等方面的制度建设。信用信息提供者与使用者对个人信用信息的处理也要在法律框架内操作,不得恶意提供或使用个人信用信息。
二是构建完善的法律救济机制。根据民法以及未来制定的社会信用法等基本法律的规定,对信用主体的同意权、知情权、异议权、更正权、删除权等权利进行严格法律保护。尤为重要的是,我国应当进一步强化侵权法律责任追究机制对信用主提供更加有效的法律救济。对于不同的信用服务行业,侵犯市场主体信用权益的表现各有不同,应当有针对性地确立相应的立法及监管规则。未来,我国亟需制定《个人信息保护法》等专门立法,构建对个人信息的专门保护机制,完善相应的法律救济。
三是进一步加大对个人信用信息保护的社会参与和社会监督。提高信用服务机构及其从业人员保护个人信息的法律意识,形成包括企业自治、行业自律、政府监管、社会监督的社会共治格局。总之,信用信息披露与个人信息保护之间的规定并行不悖,它们同为信用制度的重要组成部分,具有相辅相成的关系

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