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构建以信用为基础的新型监管机制
2019-09-23 15:28:21 来源:全国行业信用公共服务平台

商务部研究院信用研究所 所长

韩家平 

大家上午好!

很荣幸又一次参加商务诚信大会。今天我从研究人员的角度,对建立以信用为基础的新型监管机制做一些解读和分析。

首先想跟大家说明一点,我们国家对信用体系的定位。因为有很多误解,甚至有很多来自境外的很多攻击。大家都注意到了,现在美国在贸易战当中也对我们的社会信用体系进行了各种攻击。包括最近欧盟商会也发表了一个报告,叫做《分数决定命运》。他们现在很恐慌,觉得我们要用信用体系对外资企业或者是对境外的机构人员进行一种控制、监控,我觉得这个是对我们一个很大误解。

作为信用体系来讲,按照我们国家现在对信用的定义,一方面是合规,一方面是履行,市场主体履行法定义务和约定义务的状态,就叫社会信用。我们将履行法律法规的情况也纳入到了信用记录,这个是跟他们不一样的地方。正因为这样,所以引发了很多的误解。

根据这个领域,信用体系的应用场景比西方要多得多,至少包含四个方面的场景:

1、信用监管。公共部门、行政管理机构、公共事业单位开展的以信用为基础的监管。

2、行业协会。行业组织开展的自律的活动,就是行业的信用自律。

3、第三方机构。信用服务机构包括第三方社会机构开展的信用监督、信用服务的场景和活动。

4、市场主体自身开展的企业内部的信用建设活动,包括诚信合规管理、信用风险管理。

2019年7月出台了《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(以下简称“意见”),这个文件围绕着信用监管机制展开。这个文件的出台标志着信用监管机制在全国范围内进入到了实施的阶段,开始全面铺开了。

《意见》全面拓展了信用信息的应用边界和监管的范围,使“放管服”改革有了更加完备的信用基础作为支撑,同时也使信用监管全面融入“放管服”改革,获得不断自我完善的土壤。这包含两层意思,“放管服”改革搞了这么多年以后,逐渐摸索出来需要有什么样的支撑?信用监管作为支撑。而信用监管怎么样进一步完善,发挥效能呢?要在“放管服”改革里面进一步完善,找到了这么一个互相依存的体系。今年8月份,“放管服”改革的分工方案又进一步明确了社会信用体系建设的任务。现在的信用监管可以说在整个行政管理体系内如火如荼、大规模地推进。

新的监管机制有什么特点呢?根据国办发[2019]年35号文,总结一下,大概有六个方面的特点:

一是突出信息和信用在监管中基础性的作用。

从信息的角度来看,信用监管是市场主体信用信息的产生、归集、共享、公开、评价、应用和修复的过程,是信息从产生到修复的全过程。信息是基础性的,如果没有信息、没有数据,谈不上信用监管。

信用体现在哪儿呢?实际上现在的信用监管借用了信用管理的很多的手段和方法,这也是我们国家的一个创新。我是觉得这是个非常好的事情。

二是是贯穿市场主体全生命周期,衔接事前、事中、事后全监管环节的全程信用监管。

企业信用管理里面有一个全程信用管理模式,实际上信用监管现在也是这么提的,完全借用了信用管理一些思路。从企业注册开始到注销的全生命周期。

三是大幅提升失信成本,让监管“长出牙齿”。

《意见》提出要大幅度提高失信成本,提出了要“长出牙齿”,一方面要实施分类联合监管,加大失信成本。这次特别提出,对于食品药品、生态环境等与人民生命财产安全直接相关的领域,产生严重失信行为的市场主体及相关责任人,在一定期限内将实施市场和行业的禁入措施,这个是比较严厉的举措。

四是充分运用大数据等现代信息技术,实现“互联网+监管”和精准监管、智能监管。

从技术角度讲,这是一个主要的、最大的推动力,我们之所以现在可以搞信用监管、智能化监管就是因为有信息化的技术支撑。如果没有信息化的技术是不可想象的。

五是更加注重法治化、标准化、规范化和市场主体权益保护。

前些年信用建设突飞猛进,黑名单满天飞,惩戒也做了很多,但是有一些突破了法律的边界。有一些地方、个别的行为已经有存在这样的情况,包括乱定黑名单,把信用箩筐论,什么东西都往里装,什么难解、难治的问题,社会治理搞不定的问题就搞信用惩戒,所以也引发了很多争议。所以《意见》特别提出,一定要注重法制化、标准化、规范化,要保护市场主体的权益。

六是多部门联动的协同监管,社会力量共同参与的综合监管。

联合惩戒是信用监管的一个主要手段,也是比较新的一个手段。

首先,联合惩戒是信用体系的一个核心机制。现在的联合惩戒可以分成两大类:

第一类是公共信用联合惩戒。就是公权力部门参与的或者联合实施的。

第二类是市场信用联合惩戒。比如行业组织、第三方机构,包括企业、自然人。大家依据自己的判断采用交易的正向选择或者逆向淘汰的做法。

目前我们国家做得比较多的是公共信用联合惩戒,现在法院执行老赖的问题,市场监管、税收征管、海关管理、涉金融的、交通运输、医疗秩序等等这些领域里面已经开始在应用,而且效果确实是非常好的。

西方没有搞联合惩戒,我们为什么搞这一套?引发很多争议甚至很多法律上缺位的问题,主要原因我认为有三个:一是法制本身的不健全,二是信息不公开、不透明,三是合规履约历史比较弱。

联合惩戒这个手段非常有效,而且适合中国情况,确实能解决我们现在经济社会治理里面一些老大难的问题,所以这个肯定是要继续做下去的。但是会完善法制,联合惩戒里面涉及到的行政处罚的惩戒性措施一定会纳入到法制化的轨道。包括名单认定、程序、标准、惩戒的措施都要加快立法。

关于信用立法,我个人有几点建议:

第一是推动立法。第二是建立联合惩戒的目录清单制度。要针对失信行为种类、相应的惩戒措施、期限、信用修复的方法和途径、主要的法律依据等出台清单,让大家一目了然,就知道什么样的行为该怎么惩戒、修复,多长期限可以修复都说清楚。第三是要重视市场信用机制的建设。现在比较多的都是在搞公共信用建设,搞部门间的惩戒。市场信用机制,实际上西方成熟市场经济国家发挥主要作用的,恰恰目前是我们的短板。而这部分需要靠大家的共同努力。政府把基础的信息公布出来了,信用服务机构把这些信息收集起来,为市场提供服务,企业也可以自己查询。

信用监管机制实现的路径,怎么达到这个目标呢?信用制度的建设,法律法规信用制度的建设是核心,现代信息技术的创新应用是支撑,诚信文化建设是基础。这三者可以把体系架构搭起来。同时分类监管、联合惩戒是应用、监管的手段。

第一,继续完善市场主体的信用信息采集、共享和应用,把信用机制嵌入到所有经济、社会管理的规则当中。

第二,协同推进公共信用和市场信用机制的问题,建立数字化相支撑、相适应的监管机制。

国家发改委副主任连维良在介绍《意见》中指出,信用监管下一步要做十个落地(即十项落实的工作),即信用承诺、诚信教育、自愿注册、信用评价和分类监管、信用报告应用、市场进入措施、信用修复、联合惩戒、信用自净建设、法制措施。

在推动信用监管过程中要注意的四个问题:

第一,防止泛化和扩大化。

对于失信行为人的认定和记入信用记录不能够泛化、扩大化;对于失信黑名单的认定和实施信用惩戒的措施不能够泛化和扩大化;个人信用分和其他信用建设措施的引用不能泛化。

比如个人信用分,《意见》里明确,信用分只能用于激励,不能用于惩戒。就是说某某市搞了一个什么信用分,说信用分达到多少分以上,可以有一些激励措施,这是可以的。但是不能因为这个信用分在某个分以下,就要另外给他惩戒,这个目前明确是不允许的。

第二,尊重市场规律。

一方面要发挥市场机构的作用,创新信用惠民便企的应用场景。像信易+、信易租、信易贷、信易游等很多措施,要发挥市场的作用,尤其是信用机构的作用,创新应用场景。另一方面要发挥政府引导作用,创新应用个人信用分的激励。

第三,严格依法依规。

巩固前期社会信用建设的良好效果,依法依规扎实推进各项工作。现在特别强调依法依规,不能因为信用建设很管用,就可以走得太快,忘了法律。

第四,注重主体权益保护的力度。

在信用信息的采集和公示的过程中,要注意保护权益问题。各地、各部门要严格按照管理权限和职能分工,履行好各类信用信息的安全监管职责。加大对各类信用服务机构违反法律规定,危害信息数据安全,侵犯个人权益和隐私的监管力度。严格保护,加强对各类平台、系统、网站的信用信息化基础设施的安全保护。严谨修复,严格按照流程和规定标准开展信用修复。

谢谢大家!



(根据第八届全国商务诚信建设大会会议录音整理)


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